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社会改革

关于完善城乡统一户口登记制度与居住证制度的建议

作者:瞿 国 然  时间:2017-04-20

 

  摘 要:目前对城乡统一户口登记制度、居住证制度的认识还不太统一,甚至存在一些误区,有必要从更广视角去审视,从政策意图去探究。建议以落户地区分城乡户籍人口,以常住地区分城乡常住人口,以居住证制度为核心,向全民提供均等化的城乡基本公共服务。

  一、对此轮户籍制度改革创新人口管理的理解

  (一)“统一登记为居民户口”的表述并不准确,统一城乡户口登记应是覆盖城乡的户口登记。根据《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》(中发〔2014〕4号)及《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)等文件规定,取消农业户口与非农业户口性质区分后,仍有城镇户籍人口、农村户籍人口的区分。而且,统一城乡户口登记,并建立与之相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度,那就应该把农村户籍人口的登记管理与城镇户籍人口的登记管理统筹起来。只有这样,才是覆盖城乡、涉及全民的户口登记,才能真正体现户籍制度的人口登记管理功能,才能为社会管理和公共服务提供有效支撑。

  (二)实际居住人口登记制度应是居住证制度的基础。取消农业户口与非农业户口性质区分后,需要重新建构人口管理制度以替代其原有的一些人口登记管理功能。四大人口管理制度的逻辑关系应是:首先,统一城乡户口登记,以落户地区分城乡户籍人口;其次,实行实际居住人口登记制度,以便掌握居民的实际居住信息;再次,建立居住证制度,以建立健全与落户与否、常住与否、常住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制;最后,健全人口信息管理制度,完善人口基础信息库,以便为人口服务和管理提供支撑。

  (三)居住证制度只适用于设区的市级以上城市是不全面的,不仅应包括所有城镇,还应包括全国农村。建立居住证制度的一个重要目的,是对不能落户、不愿落户城镇的常住人口提供基本公共服务。由于农村居民顾虑落户城镇后,在第三轮承包时或在未来更长时期里,原在农村的“三权”不再享有,而不愿落户城镇。这不仅在大中城市,几乎在所有城镇都会有这类不愿落户的常住人口。另外,也需要在农村建立实际居住人口登记制度,建立居住证制度。只有这样,才能全面实施居住证制度,才能真正体现城乡一体的户籍制度改革,才能有效发挥户籍制度的人口登记管理作用。

  (四)要实现基本公共服务覆盖全部常住人口,需要健全城乡基本公共服务体系以及区分城乡户籍人口、城乡常住人口。由于城镇和农村具有各自特点和发展规律,在推进城乡一体化发展进程中,需要向城乡常住人口提供相应的基本公共服务。包括向落户城镇的居民提供与其他城镇居民同等的基本公共服务,向常住城镇但未落户的居民提供与居住年限等相挂钩的城镇基本公共服务;也包括提供适合农村特点、向农村倾斜并主要面向落户农村且常住农村人口的基本公共服务。这既体现了城乡一体、分类指导的工作思路,又坚持了公平公正、协调发展的基本原则,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

  二、完善城乡统一户口登记制度与居住证制度的建议

  (一)改革户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,以落户地区分城镇户籍人口、农村户籍人口。统一全国《居民户口薄》式样,以后户口登记不再标注“农业户口”“非农业户口”或“农转非”等字样。对现有居民户口薄不要求统一更换,但对群众主动申请的要予以更换。改革户口登记制度之前,依托现有公安人口信息系统,妥善保存原户口记载信息,并及时纳入全国人口基础信息库。

  (二)明确城乡区分标准。方案一:以城镇规划区为界线,城镇规划区内为城镇区域,城镇规划区外为农村区域。城中村,以及属于城镇规划区范围外常住人口在3000人以上的乡政府驻地、老乡场、工矿区、旅游区、科研院校等,视同城镇区域。城乡区域的划分随城镇规划同步调整。方案二:按照统计部门统计上划分城乡的有关规定,区分城乡区域。

  (三)规范户口的变更与迁移。统一城乡户口登记后,在现阶段,严禁城镇户籍转为农村户籍,但城镇区域变为农村区域,或者在农村依法享有土地承包经营权、具有合法固定住宅并自愿申请落户农村的除外。一些地方在之前探索户籍制度改革中,“农转非”后仍在原农村生产生活的,应调整为农村户籍人口。

  (四)切实解决户籍遗留问题。调整充实户政管理人员,健全户籍调查核实机制。对应落户而未落户的,应督促其落户,不得将无户籍人员落户与计划生育、入学等挂钩,确保应落尽落。依法及时的补登、变更居民户籍有关信息以及注销死亡人员户籍信息,切实解决错户口、重户口、假户口以及公民身份证号码错号、重号、一人多号等遗留问题。

  (五)建立健全实际居住人口登记制度。以公民身份证号码为唯一标识,将居住地址、居住时间等信息纳入全国人口信息登记范围。通过建立健全利益导向(以此配置公共资源)、单位(村居)代登、信息共享(比对)、失信惩戒等工作机制,争取辖区所有居民能及时、便利、准确地进行居住信息登记。及时全面地采集实有人口的住房、就业、教育、卫生、社保、纳税等信息,推进辖区实际居住人口信息系统建设。对居住证不要求统一申领,并依法便捷地向有关单位及居民提供居住登记信息网上电子认证服务。取消暂住证制度,暂住证持有年限累计进居住时间;在同一城市不同行政区域居住的,其居住年限可累计。

  (六)以居住证制度为核心推进基本公共服务覆盖全部常住人口。以户籍人口、常住人口、人口结构、地区分布等人口信息为基础,制定人口发展战略和政策。编制实施《国家基本公共服务体系“十三五”规划》,力争到2020年实现基本公共服务城乡均等化、区域均等化、全民均等化。以服务均等化为目标,以资源可承载、财力可持续为前提,以落户与否、常住与否、常住年限等为条件,以服务方便可及、供给高效为要求,完善基本公共服务体系,建立健全居住证制度。进一步加大对中西部地区、贫困地区、农村和中小城镇等的财政转移支付力度,以增强其提供基本公共服务的财政保障能力。提供农村基本公共服务、出台支农惠农政策时,应主要面向落户农村且常住农村的人口。

  (七)保障居民在农村的合法权益。依法保护居民在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、地上附着物(建筑物、农作物等)所有权、集体经济收益分配权、征地安置补偿权等。居民按政策规定享受种粮直补、农业保险补贴、农村危旧房改造、农村学生高考、扶贫、移民等支农惠农政策。居民依法享有在农村的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主权利。总之,在现阶段,居民在农村的合法权益,不论其落户城镇与否、常住村社与否,都依法依规予以保障。研究探索耕地承包、宅基地取得、农村土地征收、农村基本公共服务、集体经济组织成员资格认定与权益享受等制度改革,促进城乡一体化发展。

  (八)全面清理规范性文件。清理区分农业户口与非农业户口性质的法律法规及其他规范性文件,以后不再以其为区分、为对象、为条件。通过修改或重新制定,建立健全与城乡统一户口登记制度、居住证制度相适应的教育培训、就业创业、医疗卫生、社会保险、住房保障、社会救助等制度,其资源配置、运行机制、管理方式、统计考核等也需相应调整或加以改进。

  作者单位:重庆市綦江区发展和改革委员会

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