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经济改革

孙晓亮:关于征收耕地资源补偿税的探讨

作者:呼伦贝尔市委政研室主任 孙晓亮  时间:2017-03-28

  党的十八届三中全会提出了将资源税扩展到占用各种自然生态空间的要求,耕地资源作为农村土地的主体资源和自然生态空间最重要的组成部分,理应成为土地制度改革特别是资源税改革关注的重点,其商业价值与税收之间的关系使得征收耕地资源补偿税有必要成为两项改革共同的选项。

  一、提出征收耕地资源补偿税的背景

  (一)从税收历史发展看。我国税法从最早的夏王朝“贡法”开始,即按照土地及产量课征实物税,此后,又经历了承诺时期、专制课征时期和立宪课税时期,税收的结构和实体发生了变化,但无一例外都对占有和使用国家耕地资源进行了征税。2006年农业税取消后,对耕地资源的占有和使用不再缴纳任何形式的补偿,在减轻农民负担、促进农业发展的同时,耕地资源的无偿使用也带来一些负面影响。随着经济社会的发展和耕地资源稀缺性的凸显,如何能够促使对耕地资源的节约利用,成为我国亟待解决的难题。财政部、税务总局已于2016年5月印发《关于全面推进资源税改革的通知》,将逐步把水、森林、草场、滩涂等生态空间资源纳入征税范围。而耕地资源作为国家重要的自然生态空间资源,对其占有和使用也应像水、森林、草场、滩涂的占有与使用一样缴纳资源补偿税,从而更好地促进对耕地资源的节约利用,这符合一贯的历史规律和当前的形势需要。

  (二)从耕地资源现状看。目前,我国耕地普遍存在过度使用现象,农药、化肥超标投放,使用不加限制,导致地力严重下降。全国耕地质量评价成果显示,全国耕地平均质量等别为9.97等,总体偏低。其中,优等地面积为386.5万公顷,只占全国耕地评定总面积的2.9%,低等地面积为2394.7万公顷,则占到了17.7%。面临如此严峻的耕地资源形势,我们不应仅限于保证18.2亿亩耕地红线,更应注重提高耕地质量,保护耕地资源。除了健全法律法规、加大对环境违法犯罪的打击力度之外,还应通过分类征收耕地资源补偿税,发挥经济杠杆作用,限制滥用农药化肥等破坏耕地质量和对耕地资源过分掠夺的行为,建立有效的约束和激励机制,增强全社会保护耕地资源的意识。

  (三)从农村公共服务水平看。尽管改革开放以来,我国财政支农规模增长较快,但是规模总量及财政农业投入占财政支出比例仍然偏小,2016年财政支农占总财政支出的10%左右,远低于发达国家15%~30%的农业投入比例,财政支农支出占财政支出比重也远低于农业GDP占总GDP的比重。在支农资金结构上,包括基本建设支出在内的农业生产支出比重及农村教育、卫生等社会事业发展支出比重虽逐年增加,但投入规模仍然较少,制约了农村公共服务的发展。要缩小城乡公共服务的差距,解决筹集资金难的问题,在稳定并继续加大其他财政支农支出的基础上,有必要对耕地资源征收补偿税,从农业自身挖掘资金来源,“取之于农、返之于农”,以更好地促进农村公共服务发展。

  (四)从农业产业发展程度看。近年来,我国农产品产业体系基本成型,我国农业产业化经营组织发展迅速,农产品加工流通体系不断健全。随着农业产业集约化、规模化程度的提高,耕地流转的需求越来越大,中央相继出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,鼓励发展土地流转和适度规模经营,放活土地经营权,以满足工商资本对流转土地的需求。在此背景下,工商资本有更多的机会进入农村,将逐步释出农村耕地的商业价值,对耕地征收资源补偿税,可以起到调节收入分配关系的作用,引导工商资本有序进入,使农民充分享受改革红利。

  二、征收耕地资源补偿税的意义

  (一)有利于增强农民的国家意识。取消农业税以来,国家持续加大对“三农”的投入,农民负担减轻、生活水平进一步改善,但无偿占有和使用耕地资源、单方面增加支农补贴养成了部分农民只知享有、不知奉献的心态,在客观上也造成了农民履行国家义务与责任意识的下降。责任感的缺失也使乡村治理产生了新的难题,表现为集体经济积累衰竭和农村基层政权的功能弱化。征收耕地资源补偿税,通过把征税权利赋予村委,以合理的征收范围与恰当的征收手段征收耕地资源补偿税,增强农民有偿使用国家资源的责任感和强化为国聚财的国家意识的同时,又能改善基层政府的社会治理,起到相互促进的作用。

  (二)有利于引导农业产业健康发展。在市场经济条件下,市场发挥了配置资源的决定性作用,使资源配置效率更高,但也存在自发性和盲目性。通过量化耕地对农药、化肥的承载力,区分不同的级别,根据单位土地农药、化肥使用量分级分类征收耕地资源补偿税,可以约束生产者过度使用农药、化肥的行为,使生产者合理利用这些会给环境带来负担的生产资料,发展生态型农业。同时,在耕地资源有限并为国家或集体垄断的条件下,耕地资源补偿税能够弥除由于耕地的等级不同使生产率较高单位获得超额平均利润以上的级差收入,引导工商资本有序进入,创造公平的耕地承包经营市场环境。

  (三)有利于规范税费关系,调动地方组织收入的积极性。农业税取消后,部分地区农村费用变相转移,一些乡镇政府由于面临财政缺口,出现了将农业税取消的费用采用其他形式重新转嫁到农民身上的状况,表现为不同程度的行政收费和一些公共产品价格上升,甚至是村委会欠农民的债务不还。征收耕地资源补偿税,使其作为地方税体系的重要组成部分,有利于地方政府实现“清费立税”要求,更好地发挥主观能动性,统筹和保障各方利益。

  (四)有利于通过再次分配提高农民生活质量。由于我国长期实行的城乡二元经济制度,改革开放多年来,基础设施建设和公共资源的使用在事实上实行了城市优先的策略,使得城乡差距不仅没有缩小,而且越来越严重。征收耕地资源补偿税,通过实施“专税专用”的再分配制度,能够促使基层政府将耕地资源补偿税切实用到提高农民生活质量上来,进一步缩小农村和城市在基础设施建设、公共事业发展以及社会保障领域的差距,改善农村环境治理,促进农民整体生活质量的提高。

  三、征收耕地资源补偿税需要把握好的问题

  (一)征收方法问题。征收耕地资源补偿税应当树立环境保护和可持续发展的理念,构建起“普遍征收,级差调节,监督合理、激励有效”的耕地税收机制,根据不同的耕地资源状况实行分级分类征收。一是根据耕地的优劣、地理位置和稀缺程度的差异进行分等级课税。二是根据集约化经营水平、生产成本以及产品利润的差别,应对个体、集体或企业征收高低有别的税额。三是根据耕地上所种植的农作物的经济价值进行分类征税。四是通过量化土地对农药、化肥的承载力,根据单位土地农药、化肥使用量分级征收耕地资源补偿税。

  (二)使用方向问题。遵循税收“取之于民,用之于民,造福于民”的原则,定向使用耕地资源补偿税,切实提高农民生活质量和农村环境治理能力。一是用于农村基础设施建设,促进公共服务均等化,通过“靶向治疗”的方式,使基层政府能够针对当地农村基础设施和公共事业的薄弱环节实施有效突破,缩小城乡二元差距。二是用于提高农村社会保障水平,在现有的基础上利用这部分税收在大病救助、精准扶贫等方面按比例设置专项补贴,补齐农村社会保障的短板,缩小城乡待遇差距。三是用于农村环境的治理和恢复,基层政府利用税收设立专项资金引进、推广农村生活污水和垃圾处理、农业面源污染防治、农业废弃物综合利用以及农村健康危害评价等方面的环保实用技术,用以改善农村环境。

  (三)农民负担问题。要正确处理好征收耕地资源补偿税与减轻农民负担问题,兼顾农民收入和对税费的承受能力,征收耕地资源补偿税总体上不应增加农民负担。一是通过征收耕地资源补偿税整合涉农收费。按照国务院确定的“清费立税”原则,通过征收耕地资源补偿税解决长期以来农民生产、生活的行政事业性收费和经营服务性收费方面存在强行服务、变相收费、搭车收费等问题,真正减轻农民负担。二是增加并保障惠农资金的精准发放。近年来,国家加大惠农方面投资,不断为农民提供各项补贴,随着各种补贴政策的完善,补贴资金还会进一步增长。征收耕地资源补偿税为国家惠农资金提供保障,进一步为农民提供更多、更全面的补贴政策,在提高农民对农业生产的积极性的同时真正减轻农民负担。三是合理调整粮食收购价格。耕地使用税的征收变相导致农业生产成本增加,从保护农民利益入手完善粮食最低收购价政策,合理调整粮食最低收购价,将成本增加部分转嫁至粮食流通终端的消费者一方,从而保障农民基本收入不减少,农民负担不增加。

  (四)配套措施问题。耕地资源补偿税的征收是一个系统性的问题,涉及到利益的重新调整,一定要稳妥审慎实施,要通过规范和完善相关机制,为征收耕地资源补偿税提供配套措施。一是赋予农民更多财产权利。随着农村人口转移,承包主体与经营主体分离的现象越来越多,在坚持集体所有前提下,承包权要赋予有资格的人,经营权要配置给有能力的人,对稳定非农收入、长期在城市生活的农户耕地实施有偿退出机制,以体现公平和效率。通过建立耕地产权流转交易市场,加快耕地流转,避免出现耕地搁慌、耕地确权不明情况发生。二是完善农村户籍改革制度。推进农业人口转移市民化,把符合条件的农业户口转化为城镇户口,将转为城镇户口的农户与土地集体所有权和承包权进行剥离,进一步明确耕地资源补偿税的征收范围。三是引导和规范工商资本合理进入农村。随着中央关于农村土地“三权分置”政策的出台,工商资本通过土地流转和抵押担保等形式有更多的机会进入农村,释放农村土地商业价值,为农业带来资金和现代生产的要素。但工商资本进入农村存在缺少支持引导和进入后与农民利益联结机制不完善的问题,通过征收耕地资源使用补偿税,合理设置准入门槛,可以引导工商资本有序进入农村并完善与农民利益联结机制,保障农民利益。

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